65 Tahun Undang-undang Pokok Agraria

PEMBENTUKAN Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) menjadi momentum keberhasilan pembaharuan hukum agraria yang menjadi negasi atas jiwa undang-undang agraria kolonial. Pembaharuan tersebut secara eksplisit tercermin dalam Konsideran UUPA yaitu memberikan kepastian hukum dan keadilan sosial yang sesuai dengan jiwa bangsa Indonesia, termasuk mengadaptasi hukum adat yang disesuaikan dengan kepentingan masyarakat dan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama. UUPA disahkan dan diundangkan pada 24 September 1960 yang juga diperingati sebagai Hari Tani sebagaimana telah ditetapkan dalam Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 169 Tahun 1963 tentang Hari Tani, yang pada tahun ini UUPA telah berusia 65 tahun.

Keberadaan UUPA dari tahun ke tahun masih menimbulkan dilema antara pencabutan atau perubahan. Saat ini, UUPA terdaftar dalam Program Legislasi Nasional Rancangan Undang-Undang Tahun 2025-2029 yang naskah akademik dan rancangan undang-undangnya disiapkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Pengaturan dalam UUPA, khususnya mengenai hak atas tanah telah ditentukan bahwa semua hak atas tanah memiliki fungsi sosial. Ketentuan fungsi sosial tersebut dimaksudkan bahwa penggunaan dan pemanfaatan tanah tidak hanya diperuntukkan untuk memberikan kesejahteraan dan kebahagiaan bagi pemilik tanah, namun bermanfaat bagi masyarakat dan negara guna mencapai kemakmuran bagi rakyat seluruhnya.

Makna fungsi sosial hak atas tanah dalam UUPA seolah tereduksi dari konsep awalnya setelah pengesahan Omnibus Law atau Undang-Undang Cipta Kerja (terakhir berupa Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tenteng Cipta Kerja menjadi Undang-Undang) dan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun dan Pendaftaran Tanah selanjutnya disebut PP Nomor 18 Tahun 2021. Oleh sebab itu, pertanyaan utama yang mengusik kondisi di atas adalah bagaimana eksistensi UUPA sebagai sebagai lex generalis (undang-undang pokok) untuk dapat menjadi ‘payung’ bagi pengaturan dalam ruang lingkup agraria, terutama bagaimana mempertahankan makna fungsi sosial.

UUPA menganut asas pemisahan horizontal (horizontale scheiding beginsel) sebagaimana diakuinya hubungan antara pemilik hak atas tanah dengan penggarap tanah seperti penggunaan tanah pertanian oleh orang yang bukan pemiliknya melalui skema sewa, skema bagi hasil, dan lainnya. Ter Haar menilai asas pemisahan horizontal sebagai sesuatu yang terpisah antara bidang tanah dengan segala sesuatu yang melekat di atasnya, sehingga kepemilikannya dapat berbeda antara pemilik hak atas tanah dengan pemilik bangunan (Boedi Harsono, 2003: 255). Perbedaan kepemilikan pemilik tanah dan pengguna tanah dalam asas pemisahan horizontal juga ditemukan dalam PP Nomor 18 Tahun 2021.

Dalam PP Nomor 18 Tahun 2021 diatur mengenai ruang atas tanah dan ruang bawah tanah, dalam Pasal 1 angka 5 dan angka 6 didefinisikan sebagai ruang yang berada di atas atau di bawah permukaan bumi untuk kegiatan tertentu yang penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatanya terpisah dari penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan bidang tanah. Ruang atas tanah dan ruang bawah tanah dapat diberikan hak atas tanah berupa hak pengelolaan, hak guna bangunan, atau hak pakai. Penggunaan dan pemanfaatan ruang atas tanah dan ruang bawah tanah tersebut dapat mengganggu kepentingan umum dalam ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021 selama mendapat persetujuan dari Pemerintah Pusat dan/atau pemilik hak atas tanah.

Pemerintah Pusat yang dimaksud dalam PP Nomor 18 Tahun 2021 adalah Presiden yang dibantu Wakil Presiden dan Menteri, yang dalam kedudukannya mewakili kekuasaan pemerintahan negara (kekuasaan eksekutif). Dalam ketentuan yang sama, penerimaan pemilik tanah atas segala bentuk gangguan diberikan kompensasi yang besaran nilainya ditentukan oleh penilai pertanahan. Kompensasi tersebut dapat berbentuk uang atau bentuk lain sesuai kesepakatan antara pemilik tanah dengan pengguna tanah. Substansi norma Pasal 78 bertentangan dengan makna fungsi sosial hak atas tanah dalam UUPA, bahkan mengabaikan keberadaan masyarakat terutama masyarakat sekitar.

Dalam Penjelasan UUPA, uraian penjelasan fungsi sosial hak atas tanah diartikan sebagai berikut:
1. Penggunaan tanah tidak semata-mata untuk kepentingan individu pemilik tanah, bahkan tidak dibenarkan jika penggunaan tanah menyebabkan kerugian untuk masyarakat;
2. Penggunaan tanah harus sesuai dengan keadaan dan sifat dari hak atas tanah sehingga menciptakan manfaat bagi pemilik tanah atau bagi masyarakat dan negara;
3. Kepentingan individu tidak ditiadakan oleh kepentingan umum (masyarakat) karena UUPA tetap memperhatikan kepentingan individu;
4. Keseimbangan antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat sehingga mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat.
5. Sebesar-besar kemakmuran rakyat yang dimaksud sebagaimana Pasal 2 ayat (3) diartikan kebangsaan, kesejahteraan dan kemerdekaan dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur.

Penjelasan fungsi sosial hak atas tanah di atas mengindikasikan bahwa perwujudannya membutuhkan pemaknaan yang luas, termasuk sebesar apa manfaat dari penggunaan tanah yang utamanya ditujukan untuk mencapai kemakmuran rakyat. Dalam memaknai manfaat tersebut, Jeremy Bentham mengatakan bahwa pemahaman atau cara penalaran prinsip manfaat tidak sama atau tidak seragam. Untuk sampai pada prinsip manfaat yang seharusnya, terdapat tiga syarat yang dapat dijadikan landasan (Jeremy Bentham, 2016: 25), yaitu:

* Gagasan ditempatkan secara jelas dan tepat pada kata ‘manfaat’ secara sama persis dengan semua orang yang menggunakannya;
* Mengukuhkan kesatuan dan kedaulatan prinsip manfaat sehingga bisa dibedakan dengan kesatuan dan kedaulatan prinsip lain. Prinsip manfaat wajib diterima secara umum, namun perlunya kesasaran bahwa prinsip manfaat tidak bisa diikuti secara umum;
* Menemukan suatu metode perhitungan (aritmetika) moral yang dapat digunakan untuk memperoleh hasil yang konsisten atau seragam.

Prinsip manfaat dalam UUPA terutama dalam fungsi sosial hak atas tanah berlandaskan pada Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRI Tahun 1945), yang sama-sama mensyaratkan penggunaan agraria (bumi, air, dan kekayaan alam) untuk kemakmuran rakyat. Landasan konstitusional tersebut menghendaki perlindungan keberadaan tanah dalam konteks fungsi sosialnya untuk memberikan kemakmuran bagi seluruh rakyat. Dalam konteks fungsi sosial, penggunaan tanah harus memperhatikan kepentingan umum, sehingga mempergunakannya sesuai dengan tujuan pemberian hak atas tanah (Helmi Hussain, 1999: Pendahuluan). Istilah kepentingan umum menurut Adrian Sutedi (2020: 85) harus tegas disebutkan penjelasannya dalam ketentuan perundang-undangan agar pemerintah tidak mengambil keuntungan dari ketiadaan istilah tersebut.

Dalam ketentuan normatif, definisi kepentingan umum secara eksplisit dituangkan dalam Pasal 1 angka 6 Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum (UU Pengadaan Tanah), bahwa kepentingan umum merupakan kepentingan bangsa, kepentingan negara, dan kepentingan masyarakat yang harus diwujudkan oleh pemerintah dan digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Pengertian kepentingan umum tersebut memiliki norma yang sama dengan Pasal 18 UUPA, yaitu kepentingan bangsa, negara, dan kepentingan bersama dari rakyat. Atas pengertian kepentingan umum tersebut rentan terjadi penafsiran sebab didalamnya masih terdapat konsep kepentingan bangsa, kepentingan negara, dan kepentingan masyarakat, yang memerlukan penjelasan atau batasan lagi.

Sejalan dengan memaknai kepentingan umum, pengakuan penguasaan dan penggunaan tanah secara individu dalam UUPA mengandung unsur kebersamaan karena sejatinya hak atas tanah secara langsung atau tidak bersumber pada hak bangsa atau hak bersama (Adrian Sutedi, 2020:56). Hak bangsa tertuang dalam UUPA terutama Pasal 1 ayat (1) sampai dengan ayat (3) yang diistilahkan oleh ahli hukum pertanahan, yang obyeknya seluruh tanah di wilayah Indonesia dan subyeknya adalah semua rakyat Indonesia. Dalam hal kepentingan umum, hak atas tanah dapat dicabut dengan ganti kerugian yang layak (Pasal 18 UUPA) dan adil (Pasal 1 angka 2 UU Pengadaan Tanah). Artinya, fungsi sosial hanya dapat mencabut hak atas tanah apabila kepentingan umum menghendakinya.

Atas pemaknaan fungsi sosial tersebut di atas, penggunaan tanah tidak dibenarkan menimbulkan kerugian untuk masyarakat. Sebagaimana pandangan Boedi Harsono, fungsi sosial hak atas tanah bukan hanya diartikan tanah harus dipergunakan untuk kepentingan bersama, tetapi juga dimaknai bahwa pemanfaatannya tidak boleh merugikan kepentingan masyarakat di sekitarnya (2003: 264). Orientasi ketentuan Pasal 78  PP Nomor 18 Tahun 2021 menggeser dari semangat kebersamaan menjadi orientasi kapital. Potensi mengganggu kepentingan umum dalam penggunaan ruang atas dan bawah tanah yang hanya memperhatikan pemilik tanah menandakan bahwa hak individu yang dimiliki masyarakat sekitar dapat dikalahkan bukan karena kepentingan umum dalam arti sebenarnya.

Secara normatif, kedudukan PP Nomor 18 Tahun 2021 berada di bawah UUPA, namun dasar pembentukan PP Nomor 18 Tahun 2020 bukanlah UUPA. Dalam konsideran “mengingat” dalam PP Nomor 18 Tahun 2021, dasar pembentukannya hanyalah Pasal 5 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 dan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (sudah tidak berlaku, yang berlaku saat ini adalah Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang). Undang-Undang Cipta Kerja dalam beberapa ketentuannya mencerminkan keberpihakan pemerintah terhadap kelompok borjuis dibandingkan kepada kaum proletariat, meski kepentingan negara perlu diutamakan dalam rangka pembangunan (Sarah, Afifatul, Bagus, 2021: 209).

Pertentangan ketentuan Pasal 78 PP Nomor 18 Tahun 2021 terhadap Pasal 6 UUPA dapat dikategorikan sebagai ultra vires atau melampaui kewenangan pembentuk peraturan pelaksana (Maria S.W. Sumardjono, 2008: 97). Untuk membuktikan ultra vires diperlukan upaya salah satunya melalui mekanisme peradilan dengan judicial review untuk memastikan peraturan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi atau dengan konstitusi. Pada dasarnya, Undang-Undang Cipta Kerja Tahun 2020 telah dinyatakan inkonstitusional bersyarat melalui Putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020 pada 25 November 2021, meski dihidupkan lagi dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang, telah diuji kembali melalui perkara yang telah diputus sebagaimana Putusan Nomor 168/PUU-XXI/2023. Dengan demikian, besar harapan naskah Rancangan Undang-Undang yang sedang dipersiapkan oleh DPR dapat kembali mempertahankan ide dasar pembaharuan dalam UUPA, terutama fungsi sosial atas tanah. (*)

Simak berita menarik lainnya di sripoku.com dengan mengklik Google News.